La macchina dell'esecutivo e la sua difficile evoluzione

In questo capitolo si tratterà della struttura organizzativa di vertice del governo: la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Un organo dotato di grande flessibilità dalla Costituzione. Una flessibilità che è stata studiata, definita, diremmo anche sviscerata, in tutte le sue implicazioni, soprattutto dalla letteratura giuridica. C’è chi ha parlato di «elasticità funzionale», già a partire dai primi anni Settanta, così come chi ha definito addirittura «equivoci» i termini delle relazioni tra gli organi essenziali del governo (Paladin 1986). Al di là delle diverse interpretazioni, tuttavia, è innegabile che le lacune sulla definizione di una precisa gerarchia tra gli attori di governo e sui riferimenti precisi ai loro poteri «abbiano creato problemi di gestione e ostacolato l’agile andamento della macchina governativa» (Bassu 2018). Conviene dunque, una volta preso atto di tali flessibilità e lacune, cercare di fissare le fasi più importanti del processo di funzionamento e trasformazione, della prima come della seconda repubblica, fino ai più recenti sviluppi. Tale periodizzazione dovrà essere in grado di dirci come è stata gestita questa elasticità, sia dal punto di vista della prassi (per i primi 40 anni solo di prassi si è trattato) che a partire dalla Legge 400 del 1988. Nella prima fase che prenderemo in considerazione, che va dalla prima legislatura alla fine degli anni Settanta, la flessibilità, cioè il margine di manovra organizzativa delle strutture di vertice del governo è gestito interamente dai partiti, monopolizzato cioè dalla logica del party government. La seconda fase, che copre il decennio degli anni Ottanta, è una sorta di intermezzo che prelude alla crisi del sistema partitico e ad una diversa interpretazione del ruolo dell’attore governo, culminando nell’attuazione della Legge 400 che ha finalmente provveduto, nel 1988, all’ordinamento della Presidenza del Consiglio. La terza fase riguarda il decennio successivo: gli anni Novanta. Sono gli anni da un lato del crollo del sistema partitico, dall’altro di una serie di riforme importanti, anche amministrative: tutti cambiamenti che si inscrivono in un quadro di veri e propri stravolgimenti a livello internazionale. La quarta fase, infine, copre le prime tre legislature del nuovo secolo, arrivando fino ai nostri giorni ed è caratterizzata da una accelerazione del processo di personalizzazione e presidenzializzazione della politica in generale e della gestione dell’esecutivo in particolare, e che condizionerà, finendo per travolgerla, l’unica proposta di riforma della Costituzione arrivata alla fase della consultazione popolare nel dicembre 2016.