La Corte di fronte alla proporzionalità delle sanzioni amministrative: una sentenza dai risvolti sistemici (Corte cost., 23 settembre 2021 n. 185)

L’estensione delle garanzie costituzionali previste per le sanzioni penali a quelle di natura amministrativa aventi carattere punitivo costituisce il risultato di recenti orientamenti della Corte costituzionale. La giurisprudenza costituzionale giudica con sfavore ogni forma di automatismo sanzionatorio e tende a dichiarare l’illegittimità delle previsioni di legge che prefigurano meccanismi automatici d’irrogazione di sanzioni fisse quando, dalla loro applicazione, derivano esiti non proporzionati ai fini cui la sanzione è preposta. Nel «volto costituzionale» del sistema sanzionatorio, il potere è preferito al dovere di sanzionare e, come ogni potere, esso non deve essere irragionevole nel suo esercizio. L’irragionevolezza è manifesta quando la sanzione sacrifica i diritti del responsabile della condotta contra legem in misura superiore a quel che sarebbe strettamente necessario e congruo per tutelare il bene protetto dalla sanzione. Su questo versante si colloca la sentenza n. 185 del 2021 che ha dichiarato illegittimo l’art. 7, comma 6, del d.l. 13 settembre 2012 n. 158, per avere stabilito una sanzione amministrativa pecuniaria fissa per le condotte contrastanti con gli obblighi che hanno lo scopo prevenire la diffusione delle ludopatie. Ci si domanda, tuttavia, se la questione di legittimità, piuttosto che avere ad oggetto l’art. 7, comma 6, del D.L. n. 158 del 2013, non avrebbe dovuto riguardare la disciplina contenuta nell’art. 11 della l. n. 689 del 1981, nella parte in cui delimita il campo di applicazione del principio di proporzionalità alle sole sanzioni che la legge configura entro margini edittali. La Corte avrebbe potuto, invero, non travolgere la validità del presidio sanzionatorio per prevenire la diffusione delle ludopatie e avrebbe potuto manipolare la norma che esprime un principio generale delle sanzioni amministrative pecuniarie, adeguandola al volto costituzionale del sistema sanzionatorio, con importanti ricadute sistemiche. Peraltro, nei suoi più recenti orientamenti sull’utilizzo delle sentenze manipolative, la Corte non ritiene più necessario che la scelta della norma così introdotta risulti costituzionalmente univoca. Non è necessario che esista nel sistema un’unica soluzione costituzionalmente vincolata in grado di sostituirsi alla disciplina dichiarata illegittima — ossia una norma avente identica struttura e ratio, idonea dunque a essere assunta come tertium comparationis —, essendo sufficiente che il sistema nel suo complesso offra adeguate soluzioni già esistenti che possano sostituirsi alla previsione sanzionatoria dichiarata illegittima. L’esigenza del tertium avente identica ratio e struttura è stata superata e al suo posto è stato introdotto il concetto di adeguatezza (costituzionale) della soluzione giurisprudenziale. Nel caso in esame, per adeguare la disciplina delle sanzioni al volto costituzionale del sistema sanzionatorio sarebbe stata sufficiente e adeguata alle esigenze costituzionali in campo la conversione della misura fissa configurata dalla legge in limite edittale. Ciò avrebbe senz’altro circoscritto la portata creativa della manipolazione e impedito il vuoto di tutela di un fondamentale diritto costituzionale e le scelte discrezionali in deroga al favor libertatis compiute dal legislatore sull’an e sul quantum della sanzione avrebbero potuto restare immutate.