Crisi bancarie e disciplina degli aiuti di Stato. Il caso italiano: criticità applicative e antinomie di una legislazione d’emergenza.

La disciplina degli aiuti di Stato ha da sempre rivestito un’importanza cruciale nell’ambito dell’Unione Europea, in quanto tesa a perseguire l’obiettivo di stimolare lo sviluppo del mercato interno, nel rispetto delle regole sulla concorrenza tra gli Stati. Ciononostante, non si rinviene a livello europeo una nozione univoca e determinata di aiuto, sebbene questa nel corso del tempo sia stata oggetto di diverse interpretazioni giurisprudenziali che ne hanno precisato e delineato i confini. Ciò ha comportato uno sviluppo non sempre omogeneo della disciplina, fortemente influenzato dal contesto economico e finanziario di riferimento. La relazione si compone di due parti. Nella prima, scopo dell’indagine è quello di esaminare le principali tappe evolutive che hanno contraddistinto l’evoluzione della disciplina sugli aiuti di Stato nel settore bancario, per effetto delle Comunicazioni emanate nell’arco della crisi finanziaria dalla Commissione europea, al fine di comprendere come si sia giunti all’attuale assetto disciplinare scaturito poi dall’introduzione della BRRD. A partire dal 2008, gli atti della Commissione hanno contribuito alla progressiva definizione di una regolamentazione di emergenza, non più fondata sulla lett. c), bensì sulla lett. b) del par. 3 dell’art. 107 TFUE, secondo cui la compatibilità degli aiuti pubblici si commisura al fatto che siano destinati (oltre che alla “realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo”) “a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”. Sul piano sistematico, le linee guida individuate dall’Esecutivo comunitario hanno contribuito a garantire la presenza di un quadro di riferimento normativo comune circa i criteri di concessione degli aiuti, permettendo così agli Stati di intervenire in una cornice giuridica unitaria. Gli obiettivi che l’Unione ha inteso perseguire in questo modo sono sostanzialmente tre: 1) la salvaguardia della stabilità finanziaria dell’Europa, 2) la protezione dell’integrità del mercato unico e 3) la ristrutturazione dei soggetti beneficiari degli aiuti in modo da ripristinare la loro autosufficienza nel lungo periodo. In particolare, la Banking Communication del 2008 riflette l’esigenza di adottare un approccio più flessibile nella valutazione dei piani di salvataggio dei governi, indicando le misure autorizzabili e i criteri da rispettare in modo da garantire la certezza del diritto e ristabilire la fiducia nei mercati senza incidere negativamente sulla concorrenza. E’ d’uopo sottolineare come l’evoluzione della disciplina abbia condotto alla graduale introduzione, sebbene in termini di soft law, di un principio di condivisione degli oneri (burden sharing) – per la prima volta affermato nel 2009 con la Restructuring Communication, ma successivamente ribadito e ampliato con la Comunicazione del 2013 – che si pone come limite esterno rispetto all’intervento pubblico a sostegno degli intermediari. Dopo aver ricostruito quelli che, probabilmente, rappresentano gli aspetti fondamentali e nel contempo più critici della recente evoluzione che ha interessato la disciplina in commento, si è ritenuto opportuno, nella seconda parte della relazione, verificare come la normativa europea in materia di aiuti di Stato sia stata applicata con riferimento alle vicende che hanno interessato più da vicino il nostro paese. Ci si riferisce, in particolare, al salvataggio di Banca Tercas, alla risoluzione delle “quattro banche” avvenuta nell’autunno del 2015, al rilascio di una garanzia pubblica (c.d. GACS) per la gestione (rectius cessione) dei crediti deteriorati (NPL) “concessa” dalle autorità europee in luogo della creazione di una bad bank di sistema, alla costituzione del fondo Atlante (partorito come soluzione privata, ma con finalità pubbliche) nato con lo scopo di sostenere le banche italiane in un momento di difficile congiuntura dei mercati, per passare infine ad analizzare lo strumento della ricapitalizzazione precauzionale impiegato per soccorrere il MPS e l’attivazione del liquidation aid per risolvere la crisi di Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza. Come sostenuto da parte della dottrina, l’analisi delle decisioni assunte dalla Commissione nel quadro degli orientamenti (o linee guida) da essa stessa definiti rivelerebbe come esse non siano sempre state conformi ai criteri ordinatori enunciati. Si è parlato, a tal proposito, del ricorso in sede europea “a due pesi e due misure”. A fronte dei rilievi (rectius contestazioni) espressi nei primi commenti, in particolare con riguardo alla decisione assunta dalla Commissione in relazione all’utilizzo del FITD per la ricapitalizzazione di Banca Tercas, si tenterà, nelle battute conclusive, di formulare qualche considerazione ulteriore attraverso il richiamo alla disciplina europea che regola l’intervento dei DGS nella gestione delle crisi bancarie.